宋代政治制度中的防弊与失责

　　 王艺璇 吉林大学2025级哲学社会学院研究生

　　​摘要：宋代立国继承了五代分裂的教训，其制度以“防弊”为主。钱穆《中国历代政治得失》把此看作是宋代政治的基本精神，并把它当作宋代“积贫积弱”的制度根源。本文按照钱穆的思路，从政治责任的角度来考察宋代分权体制的内在矛盾。二府三司并立分割了军政、财政、民政权，地方行政因为层层牵制而丧失了完整的治理权。这套设计可以防止臣僚权力集中，但是不能保证任何机关对国家治理的总体效果负责。皇帝拥有最高裁决权，但不会对决断后果承担制度化的责任，本文将这种情形称为“无人负责的专制”。北宋变法的起伏、台谏政治的异化、南宋权臣的再起，都应该放在这个责任悬空的结构里去理解。分权只有成为合理的制度安排，才需要有权力边界的清晰化和责任主体的明确化。单纯为了防止而设计的制度，最终得到的不是健康的制度制衡，将是治理的无主状态。

　　关键词：宋代政治制度；防弊逻辑；相权；政治责任；二府三司

　　一、引言：一种以“防”立国的政治策略

　　钱穆论宋代政治，最重一个“防”字。在他看来，宋代制度的形成有不得已之处。五代武人拥立频繁，赵匡胤本人也由此得位，故而宋人立国不可能像汉唐那样从容地规划制度。钱穆笔下的唐代制度，重在把事情办成。到了宋代，心思就放在不出乱子上。凡是可以积聚力量的位置要拆开，可以独当一面的职务须有牵制。他把这种精神叫作防弊。钱穆认为宋代积弱、制度衰败都是由于防弊造成的。防弊不是宋代独创，历代开国初年都有安全方面的考量；但宋代把防弊，从应对具体风险的手段，升格为组织制度的普遍原则。握兵的将帅要防，治民的官员也要防；中央宰相要防，地方长官也要防。某一个权力出现弊端，不能依靠权力集中来解决，因为集中会产生新的可防对象。国家制度本就是治理的天职，如果重心放在防人上，政治自然就从有所作为退到不出事就好。没有治理的决心，责任的归属就成了问题。

　　宋初的防弊措施是中央和地方都有的。中央军权从宰相职权中分离出来，财权独立为三司。地方州郡长官由中央差遣，另设通判共同署事。该类安排有现实理由，可以从责任的角度来分析，问题随之产生。分权之后，谁来统筹国家的大政？宰相不能干预兵财，枢密院、三司互相不统属，各机构只能分途直达御前，中间没有一个可以通盘协调的枢纽。皇帝拥有最高裁决权，但是裁决大多是在各个机构的争议中零碎地发生，没有经过一道能够总合军事、财政和民政的完整决策程序。

　　因此宋代就出现了一种奇特的政象。每一个机关都有明确的职责，每一个政务都有对应的衙门，唯独完整的治理缺少一个可被追责的总负责人。这当然不是说官员不负责任。差事办砸，考课、台谏都会追究，贬谪责罚屡见不鲜。但是一些责任都是局部的、执行上的，缺乏制度化、系统性的保障。战争与和议怎样取舍，财用与民力怎样平衡，内政与边防怎样呼应，这些牵动国运的大计，并没有一个制度化的机关来对它的后果负责。真正的治理总责，成了无主之账。钱穆讨论宋代政制，感慨相权较之唐代大幅低落，政府缺失一个总揽政务的领袖角色。

　　本文接受这个观察，并在政治哲学的层面做进一步的推进。宋制的精神就是分权而不负责。它的分权以防范内部为第一目的，追求的是任何机构都不要坐大，不打算为治理的正当运作提供制度框架。于是皇帝成了各种利益的最终仲裁者，却不承担仲裁之后的政治后果。本文先整理出宋初军事、财政、行政三个方面权力被分割的情况，再用台谏和权臣这两者看起来矛盾的现象来进行检验，最后分析由这些政治现象引发出来的政治哲学问题。

　　二、五代殷鉴与防弊逻辑的生成

　　宋初制度是在五代余波的基础上形成的。赵匡胤自己就是被将士黄袍加身拥上帝位的。五代五十三年，五易姓、十三帝，君主废置多由军士，所谓“天子，兵强马壮者当为之”。从藩镇起家、又靠兵变掌握政权的开国者，最深的恐惧是自己的营垒。军队可以将统帅抬上皇位，也可以照此把他掀下来。因此宋人立国后第一件大事就是收兵权。五代人君死于军政不分的教训被赵宋统治者牢记。

　　但是这又遭到了外界的紧迫的压力。燕云十六州自后晋以来就落入契丹之手，河北失去了地理上的屏障，宋人一直有幽燕之思。西北的党项也渐渐摆脱了州府的羁縻，后来建立了夏国。外患不可不防，军队不能裁撤。宋初制度的取向就是在压力之下形成的。宁可让边防将帅失去临时应变的权力，也要把足以发动战争的军力牢牢收归中央，不让它落到武将手中。

　　由此产生的这种取向，从制度上讲就是两条设计。第一道是收兵。诸道骁锐陆续被选入禁军，或驻守京师，或轮戍边地，实行兵不常将，将不常兵的更戍法。地方原有的镇兵大多都是老弱充数，不足以形成祸患。军事系统内部再做分割，枢密院掌兵籍和调发之权，三衙掌军队统领和训练，“兵符出于枢密，而不得统其众；士卒隶于三衙，而不得专其制”。调兵权和统兵权分离，将帅不能私掌军队。第二层是收地方财权。诸州赋税除留少量日常开支外，大部分上缴中央，由转运使转输京师。州郡长官不以本地人担任，任期三年，另设通判与之签书连署，“凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，可否裁决，与守臣通签书施行”，使其不得独断。经过这两项安排，地方既无强兵，又无厚财，不复具备与中央对抗的条件。

　　如果防的对象只是骄兵悍将，那么这套设计有合理的地方，五代乱源确实是在于藩镇拥兵。宋初防弊的逻辑没有就此停止。它从防止某一个军队的发展扩展到所有军队的信任危机，从不信任某个有权势的臣僚发展为所有臣僚都不能拥有完整的施政权力。宰相统兵，怕他挟军自重，于是另设枢密院主兵。宰相领财，怕他用利市恩结党，于是又设三司理财。地方有事权，怕它自成气候，就将地方行政也拆散。防范的边界一路推进，最终所防范的不再是某个具体的危险人物，而是任何可能形成的政治力量本身。钱穆认为宋代的这种局面是“宋之于唐，只好说像东汉之于西汉，有事而无政。有形势推迁，而无制度建立”。宋初分权措施大多是为了应对五代的乱象而采取的现实权宜之计，制度精神的系统化、意识形态化是经过长时间的积累才形成的。邓小南认为宋代制度史研究要回到制度运行的实际，重视制度生成的动态过程。当制度把力量的形成本身当作敌人，治理的用心就让位于安全的算计。由此造成的责任悬空，就是下文要考察的问题。

　　三、二府并立与总责之失

　　宋代相权与前代相比，确实低落了许多。唐代以三省长官为宰相，中书出令、门下封驳、尚书执行，三省长官共议国政于政事堂，中后期以同中书门下平章事为宰相名号，仍保留有统筹军政财务的政务枢纽地位。宋初重新设计了这个格局，中书门下掌民政，枢密院掌军政，三司掌财政，称为二府三司。三个机构互不统属，都有直达御前的奏事渠道。宰相不能干预军事，枢密院调动粮饷要得到三司的配合。名义上三省还在，实际上已经沦为闲曹，或者只剩下附属于新制的事务性职能。真正掌握可用资源的，是这些并行的机关，而诸机关之间没有主从之分，也没有固定的联络程序，唯一的交汇点就是皇帝。宋代皇权的扩张和相权的收缩，是宋代政治结构演变的长期趋势。张邦炜对宋代君相关系的梳理认为，宋代制度设计不断压缩宰相统筹全局的法定权限，君主成了军政财各类政务的最终裁决核心。从宰辅机构的日常运转来看，宰辅的职权分散在各个部门、各个领域之间，中枢行政并未建立跨部门协调机制，从而导致整个行政体系中存在着碎片化的现象。

　　西方近代的分权学说与这种设计相去甚远。洛克、孟德斯鸠主张分权，前提是要承认政治权力有确定的归属和边界，再使这些相互承认的权力彼此约束。宋代的分割并没有给各个机关赋予完整的自主，也没有赋予它们彼此否决的权能。皇帝撤去宰相的通领之权之后，被分割的诸权力各自有了直属的办事机构，不能在自己的职分内做出不受干预的最终决定。分权削减的对象始终是臣下的权力，没有分出任何一寸皇权。三司重大开支要等皇帝批复，枢密院的将帅任用和战略大计多出自皇帝。人事、军事、财政诸权看似可以互相制约，一旦皇帝意志一插进来，它们就都得听命于皇帝。皇帝不表态的时候，它们各自为政，合不到一处。它没有相互制衡的品格，只是自上而下地使每一种权都不能形成完整的力量。

　　一个机关的负责人要对治绩的优劣负责，前提是他应该有调度相关事务的权力。汉代丞相府、唐代政事堂之所以能对国家大政负总责，是因为军、政、财的奏报最终都要汇拢到宰辅那里，经过权衡之后才能施行。宋代的情形正好相反。中书不能过问军政，枢密院不知财政盈虚，三司只会计度出入。皇帝是天然的汇合点，二府三司的争执最终要由皇帝裁决。但这并不意味着皇帝承担了治理的全部责任。皇帝的裁决只是就事论事，在各机构提供的有限选择中取一个。景德元年澶渊之役，中书主和战大计，枢密院掌兵籍调度，两府议论多有参差，宰相寇准虽力促亲征，但无从直接指挥枢密院的军事部署，最终决策全凭真宗一人定夺。战事善后岁币额度、边备安排等都要中书和枢密反复商讨，没有专门的官员来统筹全局。

　　制度上空有，行政上推脱。王夫之认为宋代的弊病是宰相和台谏分成了敌对的堡垒，以交战于廷，政事因此而废弛。熙宁年间王安石变法，他看到的是三司理财无力、中书统筹困难的问题。但他却是宰相，可以指挥的是中书系统。枢密院可以阻止军政的改革，三司不一定听命于中书。王安石只好另设制置三司条例司，把财政和民政的权柄临时收拢到自己手中，绕开二府三司的固定格局另起炉灶。这个机构本身就是权宜之计，一旦政争激化，就可以被指责为侵夺二府之权而罢废。变法最后要依靠的是皇帝个人的信任，并不是依靠制度。神宗有动摇之嫌后，变法的依靠也就消失了。司马光等人在元祐年间废除新法，不是制度自我调整的结果，而是哲宗和高太后愿意改弦更张。有抱负的宰相尚且不能把国政总揽到一个可靠的制度位置上，平日那些不肯任事的官员就更可以安然推诿了。

　　四、台谏政治的异化与非常态权力的出现

　　防弊体系是否真的造就了一个决策和执行都无从归责的政治体，还需要讨论宋代的台谏和权臣现象。按照钱穆对宋代君相权力消长的分析，相权层层分割，君权不断扩张，君主越来越脱离政府机构的约束，置身于政府行政体系之上。台谏的设置名义上以匡正宰执为目标，实则台官、谏官都是皇帝亲擢，独立于宰相之外，专以言事为职。它监督宰相和百官固然有整肃吏治的效果，但是它的舆论压力并不以“帮助决策正确”为衡量标准。台谏越是无所顾忌地抨击任事之臣，宰执越要避嫌远疑，行一事而虑台谏之议在后，便不敢放手承担决策后果。北宋党争越来越激烈，同台谏“风闻言事”、不论虚实都可以弹劾的惯例关系很深。宋代台谏体系创立之初，就具有制衡权臣、纠察朝政的制度功能。随着君权不断加强，台谏的政治属性也渐渐偏离，监察职权也成了朝堂政争的工具。虞云国考察两宋台谏运行脉络以后得出结论，台谏系统崩溃的原因在于君主对于言事权力的控制，制度制衡功能消失之后，使得朝野之间出现了更大的冲突。古代言谏制度运行逻辑显示，不受权责约束的言论监察，很容易破坏朝堂行政和监督的平衡，在北宋中后期政治生态中就更加明显。人人可以批评，事事可以上奏，批评者却无须对自己的弹章负责，如果所言不实，不过薄责了事，而被攻击者的政治生命往往就此断送。台谏廉价的批评权使宋代官场出现多言者进、任事者危、议政者不必担责、担责者不敢决断的局面。庆历新政中范仲淹、富弼等主持改革，台谏官王拱辰、张方平等接连上疏弹劾，最终新政只推行一年有余就中止了。熙宁年间，吕诲、刘琦、钱顗等台谏官轮番弹劾王安石，甚至以去职相争，形成强大的舆论压力。王安石后来所说的“人言不足恤”，所针对的舆论压力，大半是台谏之口。

　　台谏的问题在于它本身是一个不承担总责的机关。台谏的职责是纠弹错误，而不是办政务。谏官所得到的，正是政事的失误。制度如果提倡“以言搏名”，那么谏官就会唯恐天下无过可攻。无所不在的相互监督就取代了独自任事，不计毁誉的担当。各机关都怕台谏，都怕言官论列，于是助长了官员遇事推诿、因循苟且的风气。

　　在承平时期，这样一种局面还可以维持。二府三司各自负责，皇帝是最终的仲裁者，日常政务虽然迟缓麻烦，但终究可以运转。这套体制的根本弊病，只有在危机时刻才充分暴露。金人南下，汴京告急，国势危在旦夕。此时军事指挥、财政调度、民政安辑必须成为一个统一的意志，才能当机立断。但是宋代的制度没有一个人或者机关在法律上被授权通盘指挥，到了必须有人通盘指挥的时候，唯一现成的出路就是走出制度，另立一个不受二府三司牵制的临时权威。于是陈东率太学生到阙下上书，渊圣皇帝亲笔诏书越过宰执直接下达给一二大臣。南渡以后，就以皇帝私人信任的名义，把朝廷全部的军政大权交到一个宰相或者执政手中。南宋三省制度的局部调整并没有弥补北宋以来的权责空缺。三省机构的改革又把常规行政职权分成了三省，中枢体制的结构性缺陷一直存在。在战争时期政治环境之下，制度常态不能满足危局治理的要求，权臣专政成了体制外的一种常态补充方式。

　　秦桧独相十五年，并非宰相制度在宋代重新焕发了活力，而是在责任出现的真空处进行弥补。和议这件事牵涉军事停战、对金称臣、岁币负担、内外弹压，在北宋制度下没有人可以完全承担政治决策。高宗需要一个可以替他承担和议责任、把不同意见压服下去的人。秦桧没有通过正常的任相程序获得“总责”的位置，他以皇帝别无选择的信任为依托，把二府、台谏、地方系在自己身上。钱穆论历代权臣的消长，有“先纵后收”的判断。高宗并不是不知道秦桧擅权跋扈，但是议和事大，能替自己办好这件大事的只有秦桧，只能容其坐大。待和议成、秦桧死，再从容收场。

　　权臣能权倾一时，因为他替皇帝私人办事，所以没有任何节制和制衡可以加于其上。南渡之后，由于战时体制的需要，先后出现了秦桧、韩侂胄、史弥远、贾似道等权臣专权的局面。这些权臣的权力来源都是皇帝为了特定的政治目的而授予的临时全权。韩侂胄主持开禧北伐，以平章军国事之名，总揽二府三司之权，位在宰相之上。史弥远主政二十六年，更是直接参与废立君主，权倾朝野。防弊体制最初是为消灭权臣而设，结果却成了，承平之时宰相无权，不能办事，危难之时宰相获全权，无人能约束。

　　五、结语：被防弊逻辑吞噬的制度

　　宋人常常说“祖宗之法”，认为这是赵宋长治久安的根基。其实祖宗之法的本意，最初只是针对五代教训所作的临时措施，后来才一步步凝固为不可动摇的成规，那些本该随形势变化而修正的部分也被神圣化了。当防范经验越来越依赖于外部力量的时候，治理问题的解决就会越粗糙。当北方的压力从辽转为女真、又从女真转为蒙古的时候，这个体制已经没有任何位置可以让人通盘调度，也没有一个人能被放心授予全权而无篡夺之虞。徽宗末年开封、钦宗时代太原、南宋末年襄阳与临安相似的场景不断上演。

　　在这种制度下，宋朝是一个文治昌明、百姓相对安定的时代，却不是一个大有作为的朝代。范仲淹的庆历新政、王安石的熙宁变法、南宋初年的中兴将相，每逢国势需要振作的时候，都不得不向皇帝求得一份信任。由于制度上没有形成枢纽性力量的支持，因此变革只能依靠个人际遇来维持下去。这样的政治，纵使偶然得到明君贤相，也难以长久。当君主昏聩的时候，朝堂便缺少稳定的力量可以依托。制度的建立要给政府官员发挥才能留有余地，宋代把发挥的余地收得太紧，有才能的人普遍难有作为。两宋三百余年，人才不为不盛，学术不为不昌，却屡屡在历史的关键时刻进退失据，制度之弊便在其中了。

　　防弊是政治常态，但是不能把防弊当成制度建设的束缚。一个国家如果总是以不信任官僚为治理的起点，就会容易陷入无人愿意承担全局性治理责任的困境。此意不但是宋人的问题，也值得一切制度设计者深思。

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